1. GREINARGERÐ
dómnefndar skv. 12. gr. laga nr. 15/1998 um dómstóla.
Nokkur umræða hefur að undanförnu skapast vegna veitingar embættis héraðsdómara við Héraðsdóm Norðurlands eystra og Héraðsdóm Austurlands. Björn Bjarnason dómsmálaráðherra vék sæti en Árni Mathiesen fjármálaráðherra var settur dómsmálaráðherra í hans stað til að skipa í embættið. Hann skipaði Þorstein Davíðsson héraðsdómara 20. desember 2007, þvert gegn rökstuddri umsögn dómnefndar skv. 12. gr. laga nr. 15/1998 um dómstóla, sem taldi þrjá aðra umsækjendur mun hæfari. Þótt umsögnin bindi ekki hendur ráðherra eru engin fordæmi fyrir því að svo verulega hafi verið gengið á svig við álit dómnefndar, sem skipuð er eftir tilnefningum Hæstaréttar Íslands, Dómarafélags Íslands og Lögmannafélags Íslands og hefur það lögbundna hlutverk að láta dómsmálaráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um embætti héraðsdómara. Dómnefndinni þykir rétt að koma á framfæri sjónarmiðum sínum af þessu óvenjulega tilefni. Þau snerta á engan hátt persónu þess einstaklings, sem að þessu sinni hlaut skipun í embætti héraðsdómara og dómnefndin óskar að sjálfsögðu farsældar í vandasömum störfum.
Þegar lög nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði voru sett var það nýmæli tekið upp að sérstök dómnefnd skyldi fjalla um umsóknir um embætti héraðsdómara svo að dómsmálaráðherra væri betur í stakk búinn en áður til að skipa í dómaraembætti á grundvelli faglegra sjónarmiða eingöngu. Í athugasemdum með frumvarpi til aðskilnaðarlaga kom skýrt fram að þessi nýja tilhögun hefði þann megintilgang „að styrkja sjálfstæði dómstólanna og auka traust almennings á því að dómarar séu óháðir handhöfum framkvæmdarvaldsins.“ Þáverandi dómsmálaráðherra bætti um betur við umræður á Alþingi 15. desember 1988 og taldi nýmælið einnig til þess fallið „að auka traust almennings á því að dómarar séu valdir samkvæmt hæfni einvörðungu.“ Þetta ákvæði um dómnefnd var síðar tekið upp í núgildandi dómstólalög nr. 15/1998.
Um störf dómnefndarinnar gilda auk 12. gr. dómstólalaga reglur nr. 693/1999. Í 5. gr. þeirra er sú skylda lögð á nefndina að setja fram í skriflegri umsögn um umsækjendur annars vegar rökstutt álit á hæfni hvers umsækjanda og hins vegar rökstutt álit á því hvern eða hverja nefndin telji hæfasta og eftir atvikum láta koma fram samanburð og röðun á umsækjendum eftir hæfni. Í 7. gr. reglnanna kemur fram að umsögn nefndarinnar sé ekki bindandi við skipun í embætti héraðsdómara. Þá hefur nefndin í samræmi við heimild í 4. gr. reglnanna sett sér ákveðnar verklagsreglur við mat á umsóknum um embætti héraðsdómara, sem dómsmálaráðherra staðfesti 23. mars 2001. Þar eru tilgreind ýmis atriði, sem hafa ber til hliðsjónar við matið, svo sem starfsreynsla, fræðileg þekking, almenn og sérstök starfshæfni auk formlegra skilyrða. Dómnefnd hefur haft þann háttinn á um árabil, sem athugasemdir hafa aldrei verið gerðar við, að skipa umsækjendum í lok rökstuðnings í fjóra flokka: Ekki hæfur, hæfur, vel hæfur og mjög vel hæfur. Þá hefur nefndin ýmist raðað hinum hæfustu í töluröð eða talið tvo eða þrjá hæfasta án þess að ástæða hafi verið talin til að gera upp á milli þeirra. Faglegt mat dómnefndar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti hlýtur öðru fremur að taka mið af hlutlægum mælikvörðum þótt orðstír umsækjenda í námi, störfum og fræðiiðkunum hafi
óhjákvæmilega áhrif á matið, sem er heildarmat á ferli umsækjenda.
Dómnefnd skipaði að þessu sinni fimm umsækjendum í tvo flokka af fjórum. Í efsta flokki voru þeir Guðmundur Kristjánsson hæstaréttarlögmaður, Halldór Björnsson aðstoðarmaður hæstaréttardómara og Pétur Dam Leifsson lektor og taldi dómnefnd þá mjög vel hæfa til að gegna dómaraembætti. Enginn umsækjenda var settur í flokkinn vel hæfur en hina tvo umsækjendurna setti dómnefnd í þriðja flokkinn og taldi þá hæfa til að gegna embætti héraðsdómara. Sá sem hlaut skipun, Þorsteinn Davíðsson, var annar þeirra.
Settur dómsmálaráðherra hefur að beiðni tveggja úr hópi þeirra þriggja umsækjenda, sem dómnefnd taldi standa mun framar hinum nýskipaða héraðsdómara, látið í té rökstuðning fyrir ákvörðun sinni. Það er lokaniðurstaða ráðherra „að fjölbreytt reynsla Þorsteins og þekking, ekki síst vegna starfa sem aðstoðarmaður dóms- og kirkjumálaráðherra um rúmlega fjögurra ára skeið, geri það að verkum að hann sé hæfastur umsækjenda um embætti héraðsdómara við Héraðsdóm Norðurlands eystra.“
Athygli vekur að engin tilraun er gerð til að rökstyðja hvers vegna þau atriði, sem ráðherra tilgreinir sérstaklega á ferli Þorsteins og dómnefnd hefur lagt mat á, eigi að vega þyngra í mati á hæfni umsækjenda en allt það, sem hinir umsækjendurnir hafa til brunns að bera. Þannig er til dæmis ekki minnst á 35 ára starfsferil eins umsækjanda, sem allur tengist dómstólum, bæði héraðsdómstólum og Hæstarétti, eða margra ára framhaldsnám annars umsækjanda í lögfræði við erlenda háskóla þar sem hann uppskar tvær meistaragráður. Þá verður að setja sérstakan fyrirvara við þá ályktun ráðherra, sem ekki verður dregin af umsóknargögnum, að Þorsteinn „eigi auðvelt með að setja fram skýran lögfræðilegan texta.“ Um þetta sagði í umsögn dómnefndar um Þorstein: „Umsækjandi hefur ekki lagt fram höfundarverk af einhverju tagi svo að meta megi tök hans á íslensku máli og rökhugsun við úrlausn vandasamra lögfræðilegra verkefna og hefur hann ekki bætt úr þessu frá fyrri umsókn sinni um dómaraembætti.“
Í þau sextán ár, sem dómnefnd hefur verið að verki vegna umsókna um störf héraðsdómara, hafa dómsmálaráðherrar fram að þessu iðulega virt rökstudda niðurstöðu nefndarinnar þótt þeir hafi ekki ævinlega valið þann umsækjanda, sem dómnefnd setti í fyrsta sæti, ef slíkri röðun var beitt, heldur valið annan úr hópi þeirra, sem taldir voru hæfastir. Við það er að sjálfsögðu ekkert að athuga enda er umsögn nefndarinnar ætlað að fela í sér faglega ráðgjöf án þess þó að binda hendur veitingarvaldsins. Eins og tilgangi með tilvist dómnefndar af þessu tagi er háttað er hins vegar óhjákvæmilegt að ætla að veitingarvaldinu séu einhver takmörk sett við val sitt, að minnsta kosti með hliðsjón af góðum og vönduðum stjórnsýsluháttum og raunar ekki síður sjálfstæði dómstólanna.
Dómnefndin telur að settur dómsmálaráðherra hafi við skipun í embætti héraðsdómara nú farið langt út fyrir slík mörk og tekið ómálefnalega ákvörðun, sem er einsdæmi frá því að sú tilhögun var tekin upp að sérstök nefnd legði rökstutt hæfnismat á umsækjendur. Með þessari ákvörðun hefur ráðherra ekki aðeins vegið að starfsheiðri og tilverugrundvelli dómnefndarinnar heldur einnig gengið í berhögg við það yfirlýsta markmið með stofnun hennar á sínum tíma að styrkja sjálfstæði dómstólanna og auka traust almennings á því að dómarar séu óháðir handhöfum framkvæmdarvaldsins og einvörðungu valdir samkvæmt hæfni. Þegar jafn óvönduð stjórnsýsla og nú er raunin er viðhöfð við veitingu dómaraembættis kemur vissulega til greina að dómnefndin leggi niður störf enda er ljóst að ráðherra metur verk hennar einskis. Í trausti þess að ákvörðun hins setta dómsmálaráðherra verði áfram einsdæmi við veitingu dómaraembætta mun dómnefndin hins vegar ekki velja þann kost, enda er starf hennar lögbundið og hefur jafnan verið metið að verðleikum með þessari einu undantekningu.
Lára V. Júlíusdóttir, sem er aðalmaður í dómnefndinni og vék sæti í þessu máli, er samþykk greinargerðinni.
9. janúar 2008.
Pétur Kr. Hafstein formaður
Eggert Óskarsson aðalmaður
Bjarni S. Ásgeirsson varamaður
---------------
2. YFIRLÝSING
Árna M. Mathiesen
Reykjavík 10. janúar 2008
Yfirlýsing Árna M. Mathiesen setts dómsmálaráðherra við skipun dómara í héraðsdóma Norðurlands eystra og Austurlands, vegna greinargerðar dómnefndar um hæfi umsækjenda.
Í tilefni greinargerðar sem dómnefnd, skv. 12. gr. laga nr. 15/1998 um dómstóla, sendi frá sér í gær 9. janúar 2008 vegna skipunar á dómara í Héraðsdóm Norðurlands eystra og Héraðsdóm Austurlands er óhjákvæmilegt að koma að nokkrum athugasemdum.
- Nefndin fer rangt með þegar hún heldur því fram að það sé einsdæmi að ráðherra fari ekki að áliti nefndarinnar. Um það eru bæði nýleg og eldri dæmi. Einu gildir hversu mikill munur er á áliti nefndarinnar og niðurstöðu ráðherrans. Staðreyndin er sú að það er ekki einsdæmi að ekki sé farið að áliti nefndarinnar.
- Ráðherra ber í störfum sínum að taka sjálfstæða afstöðu til mála sem fyrir hann eru lögð og meta sjálfstætt álit hinna ýmsu nefnda sem vinna að undirbúningi mála fyrir hann. Það er ráðherrann sem hefur skipunarvaldið og þar með ábyrgðina og hvorugu getur hann afsalað sér. Honum ber að fara eftir eigin sannfæringu í sérhverju máli en ekki sannfæringu annarra. Í þessu tilfelli telur ráðherrann að gallar hafi verið á umsögn dómnefndar sem hafi verið ógagnsæ, lítt rökstudd og innra ósamræmis gætt við mat á reynslu sem hin ýmsu störf gefa. Dómnefndin hefur auðvitað þann lýðræðislega rétt að hafa skoðun á niðurstöðu og rökstuðningi ráðherrans en
ráðherranum ber beinlínis skylda til þess að hafa skoðun á umsögn nefndarinnar og fara eftir eigin mati við skipun í embættið ef hann greinir á við nefndina.
- Dómnefndin starfar eftir reglum sem byggðar eru á dómstólalögum frá 1998.
Greinilegt er að nefndin hefur misskilið hlutverk sitt og telur sig hafa vald sem hún hefur ekki því í 7. gr. reglnanna segir : „Umsögn nefndarinnar er ekki bindandi við skipun í embætti héraðsdómara“.
--------------------
Ólögleg embættisveiting
Það er sosum ekki nýtt að deilt sé um það á Íslandi hvernig staðið er að því að velja á milli umsækjenda um opinber embætti. Við höfum búið við það lengi að þurfa að kyngja ýmsu misjöfnu frá stjórnmálamönnum okkar hvað það varðar. Nýleg skipan héraðsdómara fyrir norðan og austan er hins vegar dæmi sem erfitt er að bera saman við þær deilur af þessum toga sem við eigum að venjast.
Þeir stjórnmálamenn sem tala í sömu andrá um skipanina í héraðsdómaraembættið og þær aðrar umdeildu embættisveitingar sem frést hefur af síðustu vikur eru á villigötum. Þau dæmi eru ekki sambærileg. Þeim sem embætti veitir er að lögum ætlað nokkurt svigrúm til mats á hæfni umsækjenda. Ráðherra verður að velja úr hópi umsækjenda þann sem best er fallinn til að gegna embættinu. Það mat getur verið flókið og oltið á ýmsu eftir atvikum. Slíkt svigrúm, sem vissulega er til staðar, dugar hins vegar á engan hátt til að brúa það bil sem er milli verðleika þess sem skipaður var í héraðsdómaraembættið og hinna sem samkvæmt hlutlægu og málefnalegu mati voru betur hæfir til að taka við embættinu.
Settur dómsmálaráðherra hefur lagt á það áherslu að það sé hann sem hafi haft valdið til að skipa í embættið en ekki dómnefndin sem mat hæfni umsækjendanna. Þetta er bæði rétt og ekki rétt. Vissulega var það í höndum setts dómsmálaráðherra að skipa í embættið. Vandinn er hins vegar sá að það mátti hann ekki gera að eigin geðþótta. Niðurstaða ráðherra fer út fyrir þau mörk sem á grundvelli málefnalegrar og hlutlægrar stjórnsýslu verður að draga um valdsvið hans og mögulegar niðurstöður. Hæfasta umsækjandanum bar embættið.
Niðurstaða ráðherrans er ekki bara óheppileg. Ekki bara röng og ómálefnaleg. Hún er ólögmæt. Stjórnvaldsákvörðun sem byggð er á ómálefnalegum sjónarmiðum er ólögmæt. Ráðherrann hafði ekki vald til að taka slíka ákvörðun. Ákvörðun setts dómsmálaráðherra er að líkindum ógildanleg. Verulegar líkur eru til þess að dómstólar myndu komast að þeirri niðurstöðu ef málið bæri að með þeim hætti að slíkt yrði undir þá borið.
Þá stæðum við í þeim sporum að með ógildanlegri ákvörðun hefði maður verið skipaður í embætti sem samkvæmt stjórnarskrá er ekki hægt að svipta hann nema með dómi. Það væri vægast sagt óheppileg staða. Það að bera saman deilur um mismunandi mat á hæfni umsækjenda um tímabundin embætti forstöðumanna ríkisstofnana og skipan í dómaraembætti er rangt og villandi. Staða og hlutverk dómara samkvæmt stjórnskipan okkar og nauðsyn þess að þeir standi sjálfstætt gagnvart framkvæmdavaldinu krefst þess að skipan þeirra sé enn betur hafin yfir vafa en aðrar embættisveitingar. Þar er um að tefla grundvallaratriði sem varða réttaröryggi og sjálft réttarríkið.
Það andrúmsloft pólitískrar valdbeitingar sem hér hefur skapast er þrúgandi og óþolandi. Allir sem vit hafa til, forðast í lengstu lög að tjá sig af ótta við að þurfa að gjalda þess á eigin skinni. Það er sérstaklega ömurlegt að hugsa til þess að félag okkar lögmanna skuli ekki sjá neina ástæðu til að koma fram til varnar dómskerfinu og réttarríkinu þegar að því er sótt einsog nú er gert. Tilraunir sjálfstæðismanna í ríkisstjórninni til að snúa málinu upp í flokkspólitík snúast um það eitt að reyna að smala sínu fólki oní skotgrafirnar sjálfum sér til varnar. Þeir vita sem er að í þeirra eigin ranni er varla nokkur maður sem ekki sér að hér hefur verið gengið fram gegn betri vitund og réttur brotinn á þjóðinni.
